Public-Private-Partnership in Wiesbaden

Wenn es lernfähige Dezernenten und ein durchsetzbares Baugebot gäbe ..

 

 

Kongresstage der Wohnungswirtschaft
8. bis 11. September 1999 in Lübeck
wiss. Leitung: Prof. Dr. Ulrich Teichmann, Universität Dortmund

Forums- und Plenardiskussion zum Thema
Public-Private-Partnership (PPP) - Kuhhandel auf dem Königsweg

 

 

 

 

1. Public-Private-Partnership in Wiesbaden *

2 Public-Private-Partnership bei der Entwicklung von neuem Bauland *

3 Aktuell: Steuerreform und Public-Private-Partnership *

1. Public-Private-Partnership in Wiesbaden

Herr Oberbürgermeister Dr. Balleis hat in seinem Beitrag zu Recht auf die vielen Chancen einer engen Zusammenarbeit der Kommunen mit der Privatwirtschaft hingewiesen. Er hat aber auch klare Kriterien definiert, die beachtet werden müssen, wenn Public-Private-Partnership vor allem auch für die Kommunen erfolgreich verlaufen soll:

Public-Private-Partnership kann so einen Königsweg bei der Zusammenarbeit privater Investoren mit den Kommunen darstellen.

Aber in Wiesbaden werden mit hoher Kompetenz systematisch die dargestellten Kriterien für eine erfolgreiche Public-Private-Partnership mißachtet: Es wird von seiten der Stadt ein hoher Zeitdruck erzeugt; eine öffentliche Diskussion wird nur für Nebenaspekte akzeptiert, eine Einbeziehung der betroffenen Bürger nur nach massivem Druck widerwillig zugestanden; vertragliche Sanktionen bei Nichterfüllung werden, wenn überhaupt, nur in schwer durchsetzbarer Form vereinbart; da so die langfristige Rentabilität für die Kommunen nicht sichergestellt kommt die Idee der Public-Private-Partnership in Verruf.

Einige Beispiele:

(1) 1996 wurde eine völlig unpassende Bebauung des Wiesbadener Marktplatzes mit einem unförmigen Bunker aus Stahl und Glas vom Stadtparlament beschlossen; es war eine Pseudo-Public-Private-Partnership vorgesehen: ein Privater sollte bauen, die Stadt sollte alle Kreditrisiken verbürgen. In einem Bürgerbegehren wurde das Vorhaben niedergestimmt. Die Bürger hatten den Eindruck, das Public-Private-Partnership etwas Schlechtes ist. Nun will der zuständige Baudezernent "zur Platzbegrenzung und zur Platzbelebung" im Rahmen eines Public-Public-Partnership zusammen mit den hessischen kommunalen Spitzenverbänden ein bis zu 5-stöckiges Gebäude bauen statt der von den Bürgern gewünschten niedrigen, kleinteiligen Bebauung.

(2) Am Karlsbader Platz wird einem Investor nach Grundstückskauf eine völlige Änderung des Bebauungsplans zu Lasten der umliegenden Eigentümer zugesagt, Wertzuwachs des Grundstücks über 2 Mio DM ohne jede sanktionierte Gegenleistung; angeblich soll es definitive mündliche Zusagen über Gegenleistungen geben; das Prinzip Hoffnung ersetzt also vertragliche Sanktionen bei Nichterfüllung. Alles muß wie üblich ganz schnell innerhalb von wenigen Tagen entschieden werden. Viele Stadtparlamentarier haben Bauschmerzen und fühlen, dass da etwas nicht richtig läuft, trotzdem stimmen sie letztlich zu. Heute ist das Grundstück eine Bauruine. Ein neuer Eigentümer hat das höhere Baurecht, die Stadt das Nachsehen.

(3) 1998 wurde beschlossen, den zentralen Busbahnhof in der Stadtmitte für 15 Mio DM zu verkaufen und so einen Schulersatzbau zu finanzieren. Eine öffentliche Diskussion findet zwar statt, aber mit völlig falschen Unterlagen. Plötzlich muß alles ganz schnell innerhalb von wenigen Tagen entschieden werden. Viele Stadtparlamentarier haben wieder Bauschmerzen, trotzdem stimmen sie letztlich zu um die Maßnahme nicht zu gefährden.

Nach Vergabe des Projekts an einen sogenannten Investor wird plötzlich festgestellt, daß netto nur gut 5 Mio übrigbleiben, weil man die Kosten des Verkaufs vergessen hatte: woodoo economics. Kurz darauf steigt der Investor aus, weil sich zeigt, dass er ganz andere Vorstellungen als die Stadt hat. Mittlerweile muß sich in Wiesbaden rechtfertigen, wer die Idee der Public-Private-Partnership unterstützt.

(4) Neben dem wunderschönen historischen Wiesbadener Bahnhof will ein Investor auf dem Gelände der alten Hauptpost ein Unterhaltungszentrum bauen lassen, mit 35 m Höhe doppelt so hoch wie der Bahnhof, in einem Stil, den manche Architekten als modern bezeichnen, viele normale Menschen als unmenschlich und scheußlich empfinden. Wieder muß alles ganz schnell gehen, "wichtige Optionen laufen aus", "dann bleibt eben der alte Bau aus den 60er Jahren". Wenn den Bürgern diese Planung bewußt wird, nämlich bei Fertigstellung des Rohbaus, werden sie auf die unselige Public-Private-Partnership schimpfen.

(5) Ein großer Konzern der Informationstechnologie will in Wiesbaden viele Hundert Arbeitsplätze auf städtischem Grund schaffen: Allgemeine Freude und Unterstützung. 20.000 m2 sollen zu sehr günstigen Konditionen überraschenderweise nicht an den eigentlichen Investor, sondern an einen Projektentwickler verkauft werden, wo seit kurzem ein früherer Wiesbadener Dezernent das zuständige Vorstandsmitglied ist. Das Baurecht soll mit einer kurzfristigen Vorabzustimmung um die Hälfte erhöht werden. In Vorgesprächen hatte es der Projektentwickler mit Unterstützung des Bauzernenten strikt abgelehnt, ein Modell seiner Planung zu erstellen und hatte so einen demokratischen Entscheidungsprozeß verhindert.

In den Vorverhandlungen wurde dem Investor weisgemacht, dass nicht an ihn zu diesen günstigen Konditionen verkauft werden könne, weil es angeblich zwischen der Stadt und dem Projektentwickler entsprechende Vorabsprachen gäbe. Der Investor kann deshalb nicht, wie von ihm gewünscht, in einen campusartigen high-tech Park einziehen, sondern muß sich mit dem vom Projektentwickler geplanten hochverdichteten Baukomplex zufrieden geben.

So verkommt die eigentlich tolle Idee einer Zusammenarbeit von Stadt und Wirtschaft zu einem undurchsichtigen Geschäft zu Lasten der Bürger; alles wird in Hinterzimmern ohne demokratische Kontrolle ausgeheckt, seriöse Investoren ohne Beziehungen werden abgeschreckt, die Idee der Public-Private-Partnership, nämlich Zusammenarbeit zum beiderseitigen Vorteil, wird ganz neu zum Nachteil der Bürger definiert.

2 Public-Private-Partnership bei der Entwicklung von neuem Bauland

Wenn es lernfähige Dezernenten in der Landeshauptstadt Wiesbaden gäbe und die vom Erlanger Oberbürgermeister Dr. Balleis genannten Kriterien in Wiesbaden durchgesetzt werden könnte ....

Aber selbst dann nutzten alle durch Public-Private-Partnership bewirkten Kosteneinsparungen wenig, wenn durch stetig ansteigende Grundstückspreise ein immer größerer Teil der Bevölkerung, insbesondere aber junge Familien und kleine Existenzgründer vom Immobilienerwerb ausgeschlossen werden. Mit den Grundstückspreisen steigen mittelfristig auch die Mieten, so daß letztlich die Familien während ihres Lebens zwar ein Haus abbezahlen müssen, aber ohne je Eigentümer werden zu können.

2.1 Überteuerte Grundstücke bedrohen die Wohnqualität

Das Lebensziel vieler Familien ist ein eigenes Haus in grüner Lage. In Wiesbaden mit völlig überhöhten Grundstückspreisen können normale Familien davon nur träumen; sie werden in den Rheingau, hinter den Taunus und nach Rheinhessen vertrieben und mit Ihnen kommunale Lohnsteuereinnahmen und Kaufkraft. Da Arbeits- und Ausbildungsplätze meist in Wiesbaden bleiben, nimmt der regionale Autoverkehr und damit Lärm und Gestank in Wiesbaden zu. Dadurch werden auch die Innenstadtgebiete für zahlungskräftige Liebhaber der schönen Bausubstanz aus dem letzten Jahrhundert immer unbewohnbarer. Die Innenstadt droht zu verslumen.

In den letzten Jahrzehnten wurde zudem der Wohnungsbestand gerade in den grünen bürgerlichen Wohnvierteln übermäßig verdichtet, indem z.B. ein älteres Häuschen mit Garten durch eine Betonplatte mit aufstehendem Mietshaus und einer Vielzahl von Autostellplätzen ersetzt wurde. Durch diese übermäßige Verdichtung, die durch staatliche und städtische Regelungen noch unterstützt werden ("vorhandenes Bauland besser nutzen"), werden diese ehemals schönen Wohngebiete mehr und mehr in Parkplätze mit aufstehenden Wohnquartieren umgewandelt und den Massenquartieren in den Neubauvierteln immer ähnlicher. Das im Grundgesetz vorgesehene Gleichheitsprinzip bedeutet aber doch nicht, dass alle schlecht wohnen müssen.

Wie kann in den Ballungszentren der Teufelskreis von Baulandverknappung, stetig steigenden Grundstückspreisen und daraus folgend noch größerer Baulandverknappung gestoppt werden? Auch in Wiesbaden gibt es genügend Fläche zur Bebauung. Aber was nutzt die Ausweisung von Wiesen und Äckern als Bauland, wenn wegen der Erwartung stetig steigender Grundstückpreise die beste Geldanlage der Kauf von erschlossenen Baugrundstücken ist? Der Großteil der Wieseneigentümer zählt nicht zu den Armen und Schwachen in der Gesellschaft und braucht den Verkaufserlös nicht. Landwirte und Gewerbetreibende müssen den Wertzuwachs versteuern. Das Halten von Baugrundstücken aber verursacht derzeit wenig zusätzliche Kosten. Ergebnis: Die Grundstücksbesitzer verkaufen vielleicht ein Grundstück zur Deckung der Erschließungskosten, den Rest nur zum Traumpreis.

2.2 Städtbauliche Entwicklungsmaßnahmen funktionieren in Ballungsräumen nicht

Der Gesetzgeber hat den Gemeinden verschiedene Möglichkeiten eingeräumt, zusätzliches Bauland dem Markt tatsächlich zuzuführen, u.a. das Instrument der städtbauliche Entwicklungsmaßnahme, eine Art Public-Private-Partnership. Die Stadt Wiesbaden kann, wie auch viele andere Städte, diese Möglichkeiten nicht nutzen. Es gibt allerdings nur wenige Fälle, wo die Städte städtbauliche Entwicklungsmaßnahmen streitig vor Gericht tatsächlich durchgesetzt haben, und gütliche Einigungen sind in Ballungszentren schwierig.

Einige Beispiele:

(1) Bereits 1992 hat Wiesbaden drei städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen für über 4000 Wohneinheiten beschlossen. Die Grundstückspreise wurden bei ca. 40 DM/m2 eingefroren und damit auch die Bereitwilligkeit der Grundstücksbesitzer, kooperativ an der Baulanderschließung mitzuwirken, da sie mindestens 150 DM/m2 erwarteten. Die Nachbarn der Neubaugebiete liefen Sturm, da es keine vehementeren Umweltschützer gibt als die Neusiedler, die als letzte am Landschaftsschutzgebiet gebaut haben. Preiswerte Grundstücke für Wiesbadener Familien wurden so und durch die angedrohte lange Verfahrensdauer verhindert.

(2) In Wiesbaden-Nordenstadt wurde daraufhin 1995 für ca. 27 ha Bauland mit fast 1000 Wohnungen eine freiwillige Bodenordnung beschlossen: Die erforderlichen Infrastrukturmassnahmen sollen nun von den Grundstückseigentümern aus den Grundstückserlösen bezahlt werden. Das kann funktionieren, wenn nur mit wenigen, grundsätzlich verkaufswilligen Eigentümern verhandelt werden muss und die Stadt mit Alternativen glaubhaft drohen kann. Aber in Nordenstadt muss mit rund 50 Eigentümern eine einvernehmliche Einigung erzielt werden. Die wenigen in Wiesbaden vorhandenen umwelt- und verkehrsgerechten Alternativen zur Baulandausweisung wurden von den Ortsansässigen blockiert. Die Stadt hatte (zu Recht) Angst für viele Jahre das Risiko einer Baulanderschließung tragen zu müssen. Verschiedene private Baulandentwickler aus dem In- und Ausland zogen sich wieder zurück als ihnen klar wurde, dass ein wesentlicher Teil der Verkäufer nur bei Maximalpreisen zu verkaufen bereit war. Die Grundstückspreise wuchsen weiter wie auch der Weizen auf den Feldern. Mittlerweile gelten 1000 DM/m2 erschlossenes Bauland schon als günstig. Meine Studenten müssen 10 Jahre ein Viertel ihres Einkommens sparen, um ein Reihenhausgrundstück mit 160 m2 kaufen zu können. Wenn aber auch bürgerliche junge Familien kein Nest bauen können, dann müssen wir eben in Zukunft neben Rohöl auch Kinder importieren.

(3) Ein Grundstückseigentümer mit einer am Rande einer Schnellstraße gelegenen Wiese will von der Stadt Baurecht für ca. 60 Parzellen; er ist aber nicht bereit, eine Bebauung innerhalb von einigen Jahren vertraglich zuzusichern. Wenn die Stadt Wiesbaden in diesem und in vielen ähnlichen Fällen Baurecht ausweisen würde, würde sie im Wesentlichen viele neue unbebaute Baugrundstücke schaffen. Der Markt aber funktioniert nur, wenn tatsächlich zusätzliche Grundstücke auf den Markt kommen, nicht, wenn die Grundstücke zwar als Bauland ausgewiesen, aber nur zu Traumpreisen angeboten werden.

(4) Wiesbaden hat auch große Schwierigkeiten, gewerbliche Neuinvestoren mit günstigem Bauland zu versorgen. Zwar gibt es allein im Stadtgebiet Wiesbaden weit über 100 ha erschlossenes Gewerbegebiet, das ungenutzt oder jedenfalls massiv untergenutzt ist. Wie bei Wohnbauland so auch bei gewerblichem Bauland: Die Eigentümer brauchen das Geld nicht, müssen nur bei Verkauf, nicht aber bei Liegenlassen des Grundstücks hohe Steuern bezahlen. Sie sind deshalb höchstens bereit, die Flächen vorübergehend zu verpachten, für echte Investoren ist das aber keine Alternative.

2.3 Lösung: Baugebots für neues Bauland

Die Stadt Wiesbaden kann offensichtlich bei geltendem Baurecht kein preiswertes Bauland schaffen, auch nicht durch Neuausweisung im Außenbereich.

Es fällt nun schwer den Wiesbadener Familien zu erklären, warum z.B. für die neue Schnellbahntrasse im Osten von Wiesbaden die Wiesenbesitzer enteignet und nur entsprechend den Werten vor der Planaufstellung (10-15 DM pro m2 Acker) entschädigt werden, für Familienheime aber die um ein Vielfaches höheren Werte nach Ausweisung als Bauland bezahlt werden müssen. Es widerspricht marktwirtschaftlichen Grundsätzen zutiefst, wenn junge Familien wegen fehlender Verkaufsanreize für Grundstückbesitzer Mondpreise für ein Grundstück bezahlen müssen. Sie arbeiten und sparen für die leistungslosen Wertzuwächse der Wiesenbesitzer.

Eine marktwirtschaftliche Lösung ohne jeden enteignungsähnlichen Charakter ist die gesetzliche Einführung eines Baugebots zumindest für neu ausgewiesene Baugebiete, also ein neu einzuführendes Recht (keine Verpflichtung!) der Kommunen, bei neu ausgewiesenen Baugebieten einen Bauzwang festschreiben zu können.

Der Grundstückseigentümer hat einen Wertzuwachs und wird im Gegenzug verpflichtet, umgehend zu bauen oder an einen Bauwilligen zu verkaufen. Die Grundstückseigentümer sollten dabei Erschließung und Infrastruktur auch selbst erbringen können zur Verhinderung überhöhter Erschließungskosten.

Häuslebauer und private Investoren können durch das Baugebot preiswertes Bauland erwerben, da das massive zusätzliche Grundstücksangebot die Preise drückt. Eine Ausweisung weiterer im Flächennutzungsplan vorgesehener Baugebiete, wieder mit entsprechendem Baugebot, führt zu weiter sinkenden Baulandpreisen. Dadurch wird die Erwartung von stetig steigenden Baulandpreisen gebrochen, plötzlich funktioniert der Markt wieder.

Baugebot für neues Bauland in Wiesbaden: Gerade junge Familien mit Kindern können sich dann, wie viele aus der älteren Generation vor ihnen, ihren Lebenstraum verwirklichen: ein eigenes Stadthaus im grünen Wiesbaden.

3 Aktuell: Steuerreform und Public-Private-Partnership

Ausgangspunkt für die Mitte Juli fertiggestellten Vorschläge der Unternehmensteuer-Reformkommission waren die folgenden allgemein akzeptierten steuerpolitischen Forderungen:

Als Mitglied dieser Reformkommission einige Anmerkungen zu den Auswirkungen auf Public-Private-Partnership im Immobilienbereich:

Steuerliche Liquiditätshilfen sind ein wesentlicher Grund für Public-Private-Partnership, insbesondere für private Investitionen bei öffentlichen Maßnahmen.

Zur teilweisen Gegenfinanzierung der dringend erforderlichen drastischen Senkungen der nominalen Steuersätze werden Reduzierungen von Sonderabschreibungen vorgeschlagen. Das ist im Prinzip richtig, bedarf aber einer intelligenten schrittweisen Einführung. Das neue Steuersystem sollte insbesondere Neuinvestoren ausreichend Liquidität lassen: Abschreibungsvergünstigungen sollten deshalb nicht, wie derzeit von der Regierung vorgesehen, auschließlich bei zukünftigen Investoren gekappt werden.

Altinvestoren können derzeit trotz laufender Werterhöhung weiter Absetzungen für Wertminderungen geltend machen. Dies gilt vor allem für ältere Immobilieninvestititonen. Im Normalfall liegt nach 10 Jahren der Buchwert weit unter dem Marktwert liegt. Es wäre zu überlegen die pauschalierte Abschreibung von 2 %/a dann zu beenden, eine Absetzung für außergewöhnliche Abnutzung könnte man weiterhin zulassen, falls der marktwert tatsächlich unterdem Buchwert liegt. Mit den so eingesparten Geldern könnte man die Liquidität für Neuinvestoren erhöhen.

Ähnliches gilt bei der geplanten drastischen Reduzierung der degressiven Abschreibung von 30 %/a auf 20 %/a. Diese benachteiligt aber gerade kleine Unternehmen überdurchschnittlich bei großen Investitionen und entzieht Ihnen die für die Investitionen erforderliche Liquidität. Wäre es nicht besser in den ersten Jahren die Vergünstigungen teilweise zu belassen, z.B. nur auf 25 % abzusenken und dafür nach 3 Jahren weitere Abschreibungen nur bei tatsächlichem Unterschreiten des Buchwerts zuzulassen?

Zudem wäre dann zu überlegen, ob nicht in kleinen Schritten der Buchwert von Immobilien und Aktiendepots, die im Laufe der Zeit einen erheblichen Wertzuwachs erfahren haben, zumindest auf die Anschaffungskosten hochgesetzt werden sollen. Damit würden eben nicht neue Investitionen belastet, sondern Altinvestoren, die Vermögenszuwächse bekommen haben, ohne darauf jemals Steuern gezahlt zu haben.

Mit der vorgeschlagenen Beibehaltung der steuerliche Liquiditätshilfen für Neuinvestoren könnten weiterhin private Investitionen bei öffentlichen Maßnahmen profitabel durch Public-Private-Partnership durchgeführt werden.