Prof. Dr. Lorenz Jarass, September 1996

Richtig Schulden machen:
Kosten- und Leistungsrechnung einführen

Anhörung des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtags NRW am 31. Oktober 1996 zum CDU-Gesetzentwurf "Begrenzung der Neuverschuldung"

Schulden machen anfangs Spaß

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Was uns die Werbung täglich weismacht, hat die Politik schon lange kapiert: "Jedem wird es in blühenden Landschaften besser gehen, Steuern werden nicht erhöht", sowas kommt beim Wähler an. Und wenn's dann doch nicht so ganz klappt, werden eben die Schulden erhöht. ¹

Anfangs geht das gut, im privaten wie im öffentlichen Bereich. Später gibt es Probleme: Wenn das Konto schon zu Monatsbeginn durch alte Abbuchungen leer ist. Wenn die neuen Schulden gerade für die Zinsen ausreichen. Wenn die Schulden größer sind als die laufenden Einnahmen, und eine Rückzahlung unmöglich erscheint.

Dann werden Ausgaben gekürzt und Abgaben erhöht, meist bei den kleinen Leuten, die sich nicht wehren können (Sozialausgaben runter, Lohnabgaben und Mehrwertsteuer rauf).

Dem ledigen Arbeitnehmer mit Durchschnittslohn (4.000 DM pro Monat) wird vom Staat die Hälfte weggenommen, und von einer Lohnerhöhung werden ihm fast zwei Drittel weggenommen. (Übrigens: Vermögenseinkommen werden zwar mit über 60 % bedroht, tatsächlich aber nur mit durchschnittlich 20 % belastet).

Ein immer größerer Teil der Abzge wird für Zinsen auf früher aufgenommene Kredite verwendet, die staatlichen Leistungen werden entsprechend gekürzt.

Allgemein setzt sich die Erkenntnis durch: So kann es nicht mehr weitergehen.

Neuschulden begrenzen: einige Faustregeln

Eine einfache Faustregel für die Begrenzung von Neuschulden ist als erster Schritt hilfreich:

Diese Faustregeln sind auf das derzeit verwendete Haushaltssystem der Kameralistik abgestellt: Die Einnahmen des Haushaltsjahres werden mit den Ausgaben verglichen, der Rest wird durch Neuschulden gedeckt. Und mehr oder weniger willkürlich gesetzte Grenzen sollen unbegrenzte Neuschulden verhindern.

Richtig Schulden machen: Kosten- und Leistungsrechnung einführen

(1) Statt Neuschulden willkürlich und damit jederzeit änderbar zu begrenzen, sollte man sich auf folgendes, von allen Parteien unterstütztes Grundprinzip einigen: Jede Generation trägt die durch staatliche Leistungen verursachten Kosten selbst.

Für Neuschulden könnte dann allgemeinverbindlich beschlossen werden (ggf. in der Verfassung verankert): Kosten für staatliche Leistungen werden vom Staat sofort Über Steuern, Abgaben und Gebühren bezahlt. Neuschulden sind maximal in Höhe der dadurch bewirkten staatlichen Leistungen zulässig.

(2) Für die Überprüfung und Durchsetzung dieser Regel ist eine jährliche Auflistung aller staatlichen Leistungen erforderlich und die Bestimmung der jeweils verursachten Kosten. Der Landeshaushalt muß deshalb ähnlich wie der Haushalt eines großen Betriebs betrachtet werden: Korrekte Kosten- und Leistungsrechung Einnahmen-/Ausgabenrechnung wie derzeit in der Kameralistik.

Beispiel 1: Was kostet eine Stunde Lehre für einen Studenten? Eigentlich eine leicht zu beantwortende Frage, könnte man denken. Man erhebt den Bruttolohn des Professors zzgl. Bruttolohn von Mitarbeitern zzgl. Sozialleistungen wie Beihilfe zzgl. Pension zzgl. Kosten der Personalstelle zzgl. Gemeinkosten, verursacht durch vor- und nachgeordnete Dienststellen zzgl. Raumkosten etc. Und dividiert dann durch die Zahl der gehaltenen Vorlesungen unter Berücksichtigung der teilnehmenden Studenten.

Aber in Hessen werden alle Beihilfen aus einem Titel bezahlt, eine Zurechnung auf einzelne Hochschulen oder Professoren ist nicht möglich (und wird von vielen auch nicht gewünscht). Pensionen fallen erst im nächsten Jahrtausend an und bleiben deshalb unberücksichtigt. Verwaltungsstellen kämpfen umso stärker gegen eine Offenlegung der von ihnen verursachten Kosten, je weiter sie von staatlicher Leistungserbringung entfernt sind.

Beispiel 2: Angeblich wird Bau, Unterhalt und Betrieb eines neuen Verwaltungsgebäudes durch privates Leasing viel billiger. Aber erst eine nachvollziehbare Kosten- und Leistungsrechnung kann die Antwort geben. Zudem sinkt der Raumbedarf deutlich, wenn jede Abteilung die Raumkosten aus ihrem Budget tragen muß und landesweit Kostenvergleiche zwischen den einzelnen Abteilungen angestellt werden (ähnlich wie in Hessen beim Energieverbrauch).

Beispiel 3: Für ein großes Uniklinikum wollte die Landesregierung wissen, wofür die jährlichen Kosten von über 400 Mio DM angefallen sind: Für Lehre, für Forschung, für ambulante Behandlung oder für stationäre Behandlung, und ob für Personal, Sachmittel oder Investitionen. Dieser erste Ansatz einer Kosten- und Leistungsrechnung scheiterte am Widerstand des Klinikums.

Die wahren Kosten für staatliche Leistungen werden häufig blankes Entsetzen, manchmal freudiges Erstaunen hervorrufen, jedenfalls aber für viele Überraschungen sorgen. Weniger benötigte Leistungen mit hohen Kosten werden zurückgefahren, andere ausgeweitet. Schon allein dadurch ergibt sich eine Verbesserung der allgemeinen Wohlfahrt und eine Akzeptanzerhöhung für staatliche Leistungen.

(3) Die Regeln müssen ohne Ausnahme gelten. Will man durch eine zusätzliche, mit Neuschulden finanzierte staatliche Nachfrage Störungen des wirtschaftlichen Gleichgewichts beheben, so müssen die so bewirkten staatlichen Leistungen wesentlich in der Zukunft liegen, um eine Übereinstimmung von späterer Schuldenrückzahlung und staatlichen Leistungen sicherzustellen.

(4) Was staatliche Aufgaben sind, legt die gewählte Regierung fest. Aber für jede staatliche Leistung muß sie eine den vereinbarten Bedingungen entsprechende Kosten- und Leistungsrechnung vorlegen und die Finanzierung sicherstellen; Neuschulden sind nur insoweit zulässig, als die Ausgaben gerechtfertigterweise auch auf zukünftige Jahre zugerechnet werden können.

(5) Zins und Tilgung für Altschulden dürfen zuknftigen Jahren nur insoweit angelastet werden, als diesen Zahlungen entsprechende staaliche Leistungen gegenüberstehen. Ansonsten müssen diese Altschulden zurückgezahlt werden, z.B. durch eine allgemeine Altschuldenabgabe (ähnlich wie bei überschuldeten Betrieben, zu derem Überleben die Gläubiger durch einen Teilerlaß der Schulden beitragen).

(6) In jeder Kosten- und Leistungsrechnung gibt es Bewertungsprobleme, insbesondere bei einer Übertragung auf staatliche Leistungen. Beispiel: Sind Ausgaben für Bildung laufende Kosten oder Investitionen? Da in den Länderhaushalten Ausgaben für Bildung einen großen Anteil haben, ist diese Bewertungsfrage von besonderer Bedeutung.

(7) Ein unabhängiges Gremium muß sicherstellen, daß die vorgeschlagene Regel für Neuschulden eingehalten wird. Vorbild könnte die Bundesbank sein, die durch ihre strikte Geldpolitik Garant für die Preisstabilität ist.

Damit könnte die auch von Finanzminister Schleußer geforderte solide und seriöse Finanzpolitik politisch leichter durchgesetzt werden.


¹ Für eine systematische Diskussion siehe: Heinemann, F.: Staatsverschuldung: Ursachen, Folgen, Reformoptionen. In: Staatsfinanzen außer Kontrolle. Anhörung zur Zukunft der öffentlichen Finanzen am 15.5.1996 in Bonn. Hrsg. B9O/DIE GRÜNEN, Bundestagsfraktion.